預(yù)案僅僅是預(yù)案?實(shí)踐成效不明顯

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，我國(guó)已有38個(gè)地級(jí)及以上城市出臺(tái)了應(yīng)急預(yù)案。

　　實(shí)踐是檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案效果的唯一辦法。一年來(lái)，多地都啟動(dòng)過(guò)預(yù)案應(yīng)對(duì)重污染天，在實(shí)踐過(guò)程中，或多或少都出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

　　2013年12月22日19點(diǎn)32分，天津市環(huán)保局通過(guò)微博發(fā)布啟動(dòng)Ⅲ級(jí)(黃色)重污染天預(yù)警的消息，通知立即采取Ⅲ級(jí)預(yù)警響應(yīng)，其中強(qiáng)制性措施有車(chē)輛限行等。但隨即，天津市交管局否認(rèn)了要進(jìn)行限行的要求。

　　2014年3月，北京市出現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間霧霾天，北大附中校長(zhǎng)提出北大附中初中部停課一天，隨后被海淀區(qū)教委叫停。

　　不論預(yù)案的“朝令夕改”，還是不同部門(mén)之間的“烏龍事件”，都反映出應(yīng)急預(yù)案存在的一些缺陷。

　　首先是應(yīng)急預(yù)案缺乏針對(duì)性。從2013年11月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》開(kāi)始，在前后不足半年的時(shí)間內(nèi)，眾多城市相繼出臺(tái)了應(yīng)急預(yù)案。時(shí)間倉(cāng)促導(dǎo)致很多城市的預(yù)案面孔“雷同”。

　　事實(shí)上，每個(gè)城市的污染源不同，應(yīng)急預(yù)案的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)有所差別。否則，千城一面，最終的結(jié)果就只能是事倍功半，缺乏可操作性。

　　其次，政府相關(guān)部門(mén)的專項(xiàng)實(shí)施方案有待補(bǔ)充。應(yīng)急預(yù)案涉及到環(huán)保、交通、教育等多個(gè)部門(mén)，而目前的應(yīng)急預(yù)案只是簡(jiǎn)單地表述要停課、限行，具體到各部門(mén)是否有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則?是否能相互銜接?比如有的方案提出了機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施，但如何實(shí)施和保障，提前多久、以何種方式通知，在相應(yīng)的專項(xiàng)實(shí)施方案中沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。這些雖然是細(xì)節(jié)，但都影響到應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施效果。

　　最重要的是，很多城市的應(yīng)急預(yù)案沒(méi)有明確違反預(yù)案的懲罰措施，讓預(yù)案缺乏權(quán)威性和執(zhí)行力。而一些地方在應(yīng)急時(shí)出現(xiàn)部門(mén)聯(lián)動(dòng)混亂的現(xiàn)象，也折射出對(duì)部門(mén)間進(jìn)行協(xié)調(diào)的規(guī)定不足，以及對(duì)預(yù)案執(zhí)行監(jiān)督力度不夠等問(wèn)題。

　　多地探索“突圍”

　　江蘇省重新修訂重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，完善了預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、信息發(fā)布、應(yīng)急措施落實(shí)等工作;寧波出臺(tái)重污染天氣應(yīng)急預(yù)案實(shí)施手冊(cè)，加強(qiáng)可操作性;石家莊開(kāi)展污染源解析工作，為應(yīng)急預(yù)案措施提供科學(xué)依據(jù)……

　　預(yù)案突圍，首先要找準(zhǔn)城市重污染天形成的根源。對(duì)于重污染天，有“源”才有因。應(yīng)急預(yù)案的制訂應(yīng)該基于科學(xué)分析和污染源解析。環(huán)境保護(hù)部應(yīng)急辦副主任閆景軍表示，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該在分析污染大氣重污染發(fā)生時(shí)段、頻率、持續(xù)時(shí)間、污染來(lái)源和特征污染物的基礎(chǔ)上，掌握工業(yè)源、面源、移動(dòng)源等大氣污染源動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，建立大氣污染源清單。

　　其次，在科學(xué)分析基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)癥結(jié)，才能對(duì)癥下藥。組織專家分析論證，找準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提出應(yīng)急響應(yīng)措施。所以，政府相關(guān)部門(mén)要按照職責(zé)分工制定專項(xiàng)實(shí)施方案，對(duì)應(yīng)急響應(yīng)措施進(jìn)行細(xì)化。應(yīng)急響應(yīng)措施應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“穩(wěn)”、“準(zhǔn)”、“狠”。穩(wěn)，即穩(wěn)妥可行，既要采取嚴(yán)格的應(yīng)急響應(yīng)措施，又要保證基本民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展;準(zhǔn)，即準(zhǔn)確科學(xué)，找準(zhǔn)應(yīng)急響應(yīng)措施與污染物排放之間的關(guān)聯(lián)，有的放矢;狠，即狠下功夫，嚴(yán)格落實(shí)應(yīng)急響應(yīng)措施，停、限、減等措施要強(qiáng)硬。

　　最重要的是強(qiáng)化政府主導(dǎo)地位，建立起問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保應(yīng)急預(yù)案能夠落實(shí)。

　　《關(guān)于加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》專門(mén)提出各地的應(yīng)急方案中要有問(wèn)責(zé)的內(nèi)容，各地的應(yīng)急預(yù)案中也有相關(guān)規(guī)定。

　　與其他環(huán)境突發(fā)事件不同，霧霾主要影響的是人體健康，無(wú)法用金錢(qián)衡量。另一方面，實(shí)施重污染天的應(yīng)急預(yù)案不會(huì)產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的效果，在一些人眼中，是否落實(shí)應(yīng)急預(yù)案看起來(lái)就顯得有些“無(wú)關(guān)緊要”，對(duì)應(yīng)急預(yù)案的問(wèn)責(zé)難免給人以“高高舉起，輕輕放下”的感覺(jué)。

　　政府應(yīng)該作為應(yīng)急預(yù)案的制訂者、實(shí)施者，更是落實(shí)預(yù)案的第一責(zé)任人。尤其是涉及到眾多部門(mén)的協(xié)調(diào)工作，只靠環(huán)保部門(mén)牽頭，難以“服眾”。在這種情況下，政府的主導(dǎo)作用就顯得尤為重要。只有做到明確責(zé)任，落實(shí)預(yù)案措施，落實(shí)不力被追責(zé)，才能盡可能保證重污染天氣下，人民群眾的身體健康。任何預(yù)案落實(shí)不力的行為，都是對(duì)人民群眾健康權(quán)益的漠視。

　　完善預(yù)警應(yīng)急體系　響應(yīng)措施因地制宜

　　保定市在環(huán)保部應(yīng)急辦和河北省環(huán)保廳的大力指導(dǎo)下，以及環(huán)保部環(huán)科院、規(guī)劃院和中組部“千人計(jì)劃”pm2.5特別防治小組提供的技術(shù)支持下，經(jīng)過(guò)多次論證、反復(fù)修改以及桌面推演，對(duì)重污染天氣預(yù)案進(jìn)行了修編，逐步完善了重污染天氣應(yīng)急管理工作。

　　環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，保定新修編的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，強(qiáng)化了系統(tǒng)性，體現(xiàn)了科學(xué)性、銜接性、可操作性和靈活性，為優(yōu)化預(yù)案積累了經(jīng)驗(yàn)。不但預(yù)警體系更加合理，體制保障更加有力。而且預(yù)警理念有重大突破，應(yīng)急響應(yīng)的可操作性有本質(zhì)改善，預(yù)案橫向、縱向的銜接更加清晰，應(yīng)急措施落實(shí)有了根本保障。

　　首先，由過(guò)去的概念模糊轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)警、響應(yīng)及解除全過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)清晰易行，增強(qiáng)了預(yù)案的可操作性。保定市副市長(zhǎng)楊寶東表示，新修編的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案對(duì)各類預(yù)警劃分、科學(xué)術(shù)語(yǔ)表述等分別進(jìn)行了調(diào)整，使預(yù)警分級(jí)情形描述更實(shí)際、內(nèi)容更全面。同時(shí)，確定了監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、會(huì)商、預(yù)警信息發(fā)布、預(yù)警級(jí)別調(diào)整、預(yù)警解除整個(gè)工作流程，對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在“響應(yīng)部分”重點(diǎn)強(qiáng)化了各部門(mén)響應(yīng)方案的內(nèi)容，使各部門(mén)不但知道“做什么”，還知道“怎么做”、“誰(shuí)去做”、 “什么時(shí)間做”。

　　其次，由過(guò)去的被動(dòng)響應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樘崆皟商祛A(yù)警和預(yù)警即響應(yīng)，增強(qiáng)了預(yù)警的科學(xué)性。保定市環(huán)保局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，保定根據(jù)中組部“千人計(jì)劃”pm2.5特別防治小組研發(fā)的提前5天預(yù)測(cè)空氣質(zhì)量指數(shù)趨勢(shì)的成果，以及氣象部門(mén)提前 5天預(yù)報(bào)天氣的情況，在“預(yù)警信息發(fā)布時(shí)間”部分，分別規(guī)定了預(yù)警信息提前2天發(fā)布、提前1天發(fā)布，以及未提前發(fā)布而出現(xiàn)了重污染天氣時(shí)的緊急發(fā)布，為各項(xiàng)響應(yīng)措施的準(zhǔn)備和落實(shí)提供充足的時(shí)間。

　　三是，由過(guò)去的對(duì)企業(yè)關(guān)停限產(chǎn)“一刀切”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“一廠一策”、“一廠一案”，增強(qiáng)了預(yù)案的針對(duì)性。楊寶東說(shuō)，保定市充分考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)承受能力、企業(yè)減排空間以及民生問(wèn)題。在三級(jí)及以上應(yīng)急響應(yīng)措施中，電力、水泥行業(yè)實(shí)行“一廠一策”，根據(jù)實(shí)際生產(chǎn)狀況，通過(guò)優(yōu)化治理工藝措施實(shí)現(xiàn)減排;造紙、印染等其他行業(yè)實(shí)行“一廠一案”，通過(guò)輪流停產(chǎn)措施實(shí)現(xiàn)減排。

　　此外，由過(guò)去的部門(mén)操作轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府主�?dǎo)，形成了較為完善的體系，增強(qiáng)了預(yù)案的完整性。保定市環(huán)保局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，保定市新修編的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案形成了政府與部門(mén)緊密配合的體系。不但打破了各縣市應(yīng)急預(yù)案照抄市級(jí)或同級(jí)預(yù)案的老路，而且明確了格式、內(nèi)容，使整個(gè)預(yù)案系統(tǒng)有機(jī)銜接，更加完整。其中，企業(yè)操作方案根據(jù)行業(yè)特性，規(guī)定了限排措施、減排量和應(yīng)急響應(yīng)的各個(gè)細(xì)節(jié)。

　　同時(shí)，保定建成了與周邊城市協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的體系。修改后的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案形成了橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的預(yù)案體系，在預(yù)警響應(yīng)措施等方面與周邊省市應(yīng)急預(yù)案和實(shí)施方案對(duì)縫銜接，便于配合更大區(qū)域同步取得綜合成效。